法制日報：副職超編源於行政組織法的缺位

2008年12月05日 09:25 來源：法制日報

　　治理副職超編這樣的官僚積弊，必須從源頭上建立健全行政組織法，對政府機構的規模和人員編制尤其是增加編制的程式和法律責任作出明確設定，以確保政府的每次“瘦身運動”不致流為人為擴編的機會

　　繼網傳遼寧鐵嶺市有9個副市長、20個副秘書長，河南新鄉市有11個副市長、16個副秘書長後，近日又有網友曝貧困縣湖南平江縣有10個副縣長4個縣長助理，記者隨後瀏覽這位網友提供的平江縣官方網站，確認了這一事實(12月4日《新快報》)。

　　.隨著網友搜索興趣的增大，政府組織機構“打麻將可以湊幾桌”的“超豪華編制陣容”現象不斷曝光，一些地方政府機構的臃腫程度，已到觸目驚心的地步。難怪有評論驚嘆，官員編制“沒有最多，只有更多”。一些網友更是諷刺，“這樣下去，還不如一對一，每個副市長管一個老百姓”。

　　副職超編扎堆，說到底是官員的利益使然。美國學者唐斯在其著作《官僚制內幕》中認為，官僚組織有一種內在的擴張傾向，而不管是否真正存在服務的需要。任何組織的擴張通常都會增加其領導者的權力、收入和聲望，因此他們鼓勵組織的擴張。作為一種最典型的官僚組織，政府機構的存在和維繫雖然在法律上必須以公共利益為根本目的，但實際中總是難以脫離部門尤其是部門領導利益的糾葛。擴大本部門的編制，不僅能夠為領導帶來更多的權力和聲望，更增加了其維持和提升自身地位的幾率。正是在這種官僚組織的本性驅使下，政府部門的每一次機構精簡都顯得那麼“傷筋動骨”，每個部門在精簡中莫不想著維持乃至借機擴大自己的編制。

　　從組織學上分析，政府機構應當本著“因事設廟、因事設人”的原則確定其編制和管理幅度。每一級政府機構直接領導和監督的下級組織數目，或者一個領導人直接領導和監督的下級人員數目，必須與其所擔負的行政職能相匹配。機構組織幅度過小，將會造成力所不及，失之力虧；幅度過大，則會浪費資源，產生“內耗”。最低成本原理要求組織機體小型化，能夠由10個人組成的機構絕對不擴大到20人。這種規模的確定，當以組織擔負的職責為限。很顯然，一個機關動輒上十人的副職扎堆，與現代社會追求行政效率的政府職責是極不相稱的。

　　那麼，如何防止政府官僚組織的自我膨脹？如何確保各級政府部門在“減肥”之後不會反彈？法治社會裏還得回到法律的控制上來。筆者以為，要杜絕官員編制“十羊九牧”的扎堆現象，最根本的還必須謀求行政組織法的完善。

　　行政組織法正是從源頭上控制和規範政府行政權、遏止政府機構臃腫膨脹的法律部門。我國一些地方之所以出現副職超編扎堆現象，首先在於缺乏細緻的法律控制。目前，我國行政組織法很不健全，中央行政組織法只有一個國務院組織法，該法總共僅有11個條款，國務院的部、委、直屬機構、辦公機構均無相應的組織條例；地方行政組織法只有一個共同規範地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織的統一的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，省、市縣和鄉鎮等均無單獨的行政組織立法。現有的立法不僅條文粗陋，而且對政府部門的編制尤其是副職人數並無明確限定，這種情況不僅與民主、法治原則相悖，而且也是我國歷次政府機構改革成效甚微，機構精簡後再度膨脹，以至最後機構重疊，人浮於事，效率低下，政府財政變成“吃飯財政”的重要原因。

　　縱觀改革開放以來我國幾次大的政府機構精簡，相當程度上都缺乏必要的法律支援，即便在強有力的行政手段下實現了一時的人員裁減，但難以從根本上遏止官僚機構膨脹的慾望。所以，治理副職超編這樣的官僚積弊，必須從源頭上建立健全行政組織法，對政府機構的規模和人員編制尤其是增加編制的程式和法律責任作出明確設定，以確保政府的每次“瘦身運動”不致流為人為擴編的機會。在此基礎上，通過嚴格的執法和監督檢查，才能從根本上解決政府機構臃腫的慣性難題，切實做到讓納稅人對自己供養的官員“心中有數”。(傅達林)

【編輯:吳博】

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